Pengantar Akuntansi Sektor Publik
Pengertian dan Ruang Lingkup
Istilah ”sektor publik” memiliki pengertian yang beragam akibat dari luasnya wilayah publik, sehingga setiap disiplin ilmu (ekonomi, politik, hukum dan sosial) memiliki cara pandang dan definisi yang berbeda-beda. Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang memiliki aktivitas berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan layanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik.
Dari berbagai buku Anglo Amerika, akuntansi sektor publik diartikan sebagai mekanisme akuntansi swasta yang diberlakukan dalam praktik-praktik organisasi publik. Dari berbagai buku lama terbitan Eropa Barat, akuntansi sektor publik disebut akuntansi pemerintahan. Dan diberbagai kesempatan disebut juga sebagai akuntansi keuangan publik. Berbagai perkembangan terakhir, sebagai dampak penerapan daripada accrual base di Selandia Baru, pemahaman ini telah berubah. Akuntansi sektor publik didefinisikan sebagai akuntansi dana masyarakat. Akuntansi dana masyarakat dapat diartikan sebagai: “… mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat”. Dari definisi diatas perlu diartikan dana masyarakat sebagai dana yang dimiliki oleh masyarakat – bukan individual, yang biasanya dikelola oleh organisasi -organisasi sektor publik, dan juga pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta. Di Indonesia, akuntansi sektor publik dapat didefinisikan: “… mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi negara dan departemen-departemen dibawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta”.
Menurut American Accounting Association (1970) dalam Glynn (1993), akuntansi sektor publik mempunyai tujuan, antara lain:
1. Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat, efisien, dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi. Tujuan ini terkait dengan pengendalian manajemen (management control).
2. Memberikan informasi yang memungkinkan bagi manajer untuk melaporkan pelaksanaan tanggung jawab mengelola secara tepat dan efektif program dan penggunaan sumber daya yang menjadi wewenangnya; dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk melaporkan kepada publik atas hasil operasi pemerintah dan penggunaan dana publik. Tujuan ini terkait dengan akuntabilitas (accountability).
Akuntansi sektor publik terkait dengan tiga hal pokok, yaitu penyediaan informasi, pengendalian manajemen, dan akuntabilitas.
Informasi akuntansi berguna untuk bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan, terutama untuk membantu manajer dalam melakukan alokasi sumber daya. Informasi akuntansi dapat digunakan untuk menentukan biaya suatu program, proyek, atau aktivitas serta kelayakannya baik secara ekonomis maupun teknis.
Informasi akuntansi dapat digunakan untuk membantu dalam pemilihan program yang efektif dan ekonomis serta untuk penilaian investasi. Pemilihan program yang tepat sasaran, efektif, dan ekonomis akan sangat membantu dalam proses penganggaran.
Untuk melakukan pengukuran kinerja, pemerintah memerlukan informasi akuntansi tertama untuk menentukan indikator kinerja (performance indicator) sebagai dasar penilaian kinerja. Informasi akuntansi memiliki peran utama dalam menentukan indikator kinerja sektor publik.
Akuntansi Sektor Publik & Good Governance
Pengertian governance dapat diartikan sebagai cara mengelola urusan-urusan publik. World Bank memberikan definisi governance sebagai ”the way state power is used in managing economic and social resources for development of society”. Sementara itu, United Nation Development Program (UNDP) mendefinisikan governance sebagai “the exercise of political, economic, and administrative authority to manage a nation’s affair at all levels”. Dalam hal ini, World Bank lebih menekankan pada cara pemerintah mengelola sumber daya sosial dan ekonomi untuk kepentingan pembangunan masyarakat, sedangkan UNDP lebih menekankan pada aspek politik, ekonomi, dan administratif dalam pengelolaan negara.
Jika mengacu pada program World Bank dan UNDP, orientasi pembangunan sektor publik adalah untuk menciptakan good governance. Pengertian good governance sering diartikan sebagai kepemerintahan yang baik. Sementara itu, World Bank mendefinisikan good governance sebagai suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, dan pencegahan korupsi baik secara politik maupun administratif, menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha.
UNDP mendefinisikan karakteristik dari Good Governance sebagai berikut:
a. Participation. Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif.
b. Rule of Law. Kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu.
c. Transparency. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi. Informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh yang membutuhkan.
d. Responsiveness. Lembaga-lembaga publik harus cepat dan tanggap dalam melayani stakeholder.
e. Consensuss orientation. Berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas.
f. Equity. Setiap masyarakat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan.
g. Efficiency & effectiveness. Pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdayaguna (efisien) dan berhasil guna (efektif).
h. Accountability. Pertanggungjawaban kepada publik atas setiap aktivitas yang dilakukan.
i. Strategic vision. Penyelenggara pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi jauh ke depan.
Perbedaan dan Persamaan Sektor Publik dan Sektor Swasta
Beberapa tugas dan fungsi sektor publik sebenarnya dapat juga dilakukan oleh sektor swasta, misalnya tugas untuk mengahsilkan beberapa jenis pelayanan publik, seperti layanan komunikasi, penarikan pajak, pendidikan, transportasi publik, dan sebagainya. Namun, untuk tugas tertentu keberadaan sektor publik tidak dapat digantikan oleh sektor swasta, misalnya fungsi birokrasi pemerintahan. Sebagai konsekuensinya, akuntansi sektor publik dalam beberapa hal berbeda dengan akuntansi sektor swasta.
Perbedaan sifat dan karakteristik sektor publik dengan sektor swasta dapat dilihat dengan membandingkan beberapa hal, yaitu: tujuan organisasi, sumber pembiayaan, pola pertanggungjawaban, struktur organisasi, karakteristik anggaran, stakeholder yang dipengaruhi, dan sistem akuntansi yang digunakan.
1. Tujuan organisasi
Dilihat dari tujuannya, organisasi sektor publik berbeda dengan sektor swasta. Perbedaan menonjol terletak pada tujuan memperoleh laba. Pada sektor swasta terdapat tujuan untuk memaksimumkan laba (profit motive), sedangkan pada sektor publik adalah pemberian pelayanan publik, dan penyediaan pelayanan publik. Tetapi meskipun tujuan utama sektor publik adalah pemberian pelayanan publik, tidak berarti organisasi sektor publik sama sekali tidak memiliki tujuan yang bersifat finansial. Organisasi sektor publik juga memiliki tujuan finansial, akan tetapi hal tersebut berbeda baik secara filosofis, konseptual, dan operasionalnya dengan tujuan profitabilitas sektor swasta.
2. Sumber pembiayaan
Perbedaan sektor publik dengan sektor swasta dapat dilihat dari sumber pendanaan organisasi atau dalam istilah manajemen keuangan disebut struktur modal atau sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan sektor publik berbeda dengan sektor swasta dalam hal bentuk, jenis dan tingkat risiko. Pada sektor publik sumber pendanaan berasal dari pajak dan retribusi, charging for service, laba perusahaan milik negara, pinjaman pemerintah berupa utang luar negeri dan obligasi pemerintah, dan pendapatan lain-lain yang sah dan tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang ditetapkan. Sedangkan untuk sektor swasta sumber pembiayaan dipisahkan menjadi dua yaitu internal dan eksternal. Sumber pembiayaan internal terdiri atas bagian laba yang diinvestasikan kembali ke perusahaan (retained earnings) dan modal pemilik. Sumber pembiayaan eksternal misalnya utang bank, penerbitan obligasi, dan penerbitan saham baru untuk mendapatkan dana dari publik.
3. Pola pertanggungjawaban
Manajemen pada sektor swasta bertanggungjawab kepada pemilik perusahaan (pemegang saham) dan kreditor atas dana yang diberikan. Pada sektor publik manajemen bertanggung jawab kepada masyarakat karena sumber dana yang digunakan organisasi sektor publik dalam rangka pemberian pelayanan publik berasal dari masyarakat (public funds). Pola pertanggungjawaban di sektor publik bersifat vertikal dan horisontal. Pertanggungjawaban vertikal (vertical accountability) adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada ototritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada pemerintah pusat. Pertanggungjawaban horisontal (horisontal accountability) adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas.
4. Struktur organisasi
Secara kelembagaan, organisasi sektor publik juga berbeda dengan sektor swasta. Struktur organisasi pada sektor publik bersifat birokratis, kaku, dan hirarkis, sedangkan struktur organisasi pada sektor swasta lebih fleksibel. Salah satu faktor utama yang membedakan sektor publik dengan sektor swasta adalah adanya pengaruh politik yang sangat tinggi pada organisasi sektor publik. Tipologi pemimpin, termasuk pilihan dan orientasi kebijakan politik, akan sangat berpengaruh terhadap pilihan struktur birokrasi pada sektor publik. Sektor publik memiliki fungsi yang lebih kompleks dibandingkan dengan sektor swasta. Kompleksitas organisasi akan berpengaruh terhadap struktur organisasi.
5. Karakteristik anggaran dan stakeholder
Jika dilihat dari karakteristik anggaran, pada sektor publik rencana anggaran dipublkasikan kepada masyarakat secara terbuka untuk dikritisi dan didiskusikan. Anggaran bukan sebagai rahasia negara. Sementara itu, anggaran pada sektor swasta bersifat tertutup bagi publik karena anggaran merupakan rahasia perusahaan. Dari sisi stakeholder, pada sektor publik stakeholder dibagi menjadi dua yaitu internal dan eksternal, pada stakeholder internal antara lain adalah lembaga negara (kabinet, MPR, DPR, dan sebagainya), Kelompok politik (partai politik), manajer publik (gubernur BUMN, BUMD), pegawai pemerintah. Stakeholder eksternal pada sektor publik seperti masyarakat pengguna jasa publik, masyarakat pembayar pajak, perusahaan dan organisasi sosial ekonomi yang menggunakan pelayanan publik sebagai input atas aktivitas organisasi, Bank sebagai kreditor pemerintah, Badan-badan internasional (IMF, ADB, PBB, dan sebagainya), investor asing, dan generasi yang akan datang. Pada sektor swasta, stakeholder internal terdiri dari manajemen, karyawan, dan pemegang saham. Sedangkan stakeholder eksternal terdiri dari bank, serikat buruh, pemerintah, pemasok, distributor, pelanggan, masyarakat, serikat dagang dan pasar modal.
6. Sistem akuntansi yang digunakan
Perbedaan yang lain adalah sistem akuntansi yang digunakan. Pada sektor swasta sistem akuntansi yang biasa digunakan adalah akuntansi yang berbasis akrual (accrual accounting). Sedangkan pada sektor publik lebih banyak menggunakan sistem akuntansi berbasis kas (cash basis accounting). Intinya pada akrual basic, setiap terjadi transaksi akan langsung di catat/diakui dalam tahun yang bersangkutan, tidak usah menunggu hingga transaksi tersebut di tindak lanjuti. Terlihat pada jurnal berpasangan. Lain dengan kas basic, setiap transaksi yang terjadi tidak langsung dicatat/diakui, baru jika sudah terjadi pelunasan/tinda lanjut atas transaksi tersebut, barulah di catat/diakui, walaupun bukan dalam tahun yang bersangkutan. Makanya di katakan dalam akrual basic kemungkinan penurunan laba ada, karena setiap ada transaksi langsung di catat/diakui, walaupun belum ada pelunasan/bentuk tindak lanjut lain atas transaksi tersebut.